Unik möjlighet att utvärdera

– Nicaragua-samarbetet innebär en unik möjlighet att kunna utvärdera samarbete med ett land under en så lång period som 30 år – speciellt i dessa dagar då man talar om brist på resultat.

Det sa Elisabeth Lewin, som tillsammans med Nils Öström skrivit rapporterna ”30 års bistånd till Nicaragua” och ”Outcome Assessment 2001-2008” vilka ingår som en del i Exito Nicaragua-projektet.

Nils Öström inledde seminariet med en kort sammanfattning av Nicaraguas politiska utveckling och det svenska biståndets inriktning under vart och ett av de decennier som samarbetet pågått. Konflikter och inbördeskrig präglade 1980-talet men det var också en tid av stort politiskt engagemang i Sverige. Under 90-talet går Nicaragua från krig till fred, från revolution till demokrati och från planekonomi till marknadsekonomi. Under sista delen av decenniet var en stor del av biståndet kopplat till orkanen Mitch. 

– Det är också en tid som präglades av den ”pakt” som gjordes upp mellan sandinister och en del av det liberala partiet, en pakt som fortlever än idag, sa Nils Öström.

Under 2000-talet skrevs stora delar av Nicaraguas skulder av genom den s.k. HIPC-mekanismen men en tredjedel av statens utgifter betalades fortfarande av utländskt bistånd. Fokus låg på demokrati och fattigdomsbekämpning.

Den totala summan av tre decenniers bistånd, från 1979 till 2008, har nominellt uppgått till 6600 msek. Den största enskilda posten utgörs av importstöd, budgetstöd och betalningsbalansstöd. Därefter kommer sektorerna forskning och hälsovård.

En nyckel till framgång har varit långsiktiga insatser på lokal nivå som haft ett brett folkligt deltagande. Det konstaterade Elisabeth Lewin, när hon talade om biståndets resultat. Ett exempel är PRODEL, som arbetar med förbättring av lokal infrastruktur och krediter för bostadsbyggande:

– Grundidén har exporterats till andra länder i Centralamerika och PRODEL är nu en stiftelse som klarar sig på egen hand, utan bistånd.

Andra faktorer som varit avgörande för att få bra resultat är att det finns en koppling mellan central och lokal nivå, som exempelvis i det väldokumenterade stödet till polisområdet och i stödet till lokalt rättsväsende. Forskningssamarbetet har bland mycket annat lett till framsteg i form av analytisk kompetens, något som har en stor betydelse när man ska bygga upp och utveckla ett samhälle.

– Kapacitetsutveckling är ett viktigt resultat för den framtida utvecklingen i de flesta sektorer och som vi hoppas är hållbart, sa Elisabeth Lewin. Kontakter och samarbete mellan personer och institutioner tror vi kommer att leva vidare i många fall.

De mindre lyckade resultaten går dels tillbaka till 1980-talet då Sverige gav omfattande och långvarigt stöd till skogbruk, energi och gruvdrift. Resultaten av dessa stöd är inte särskilt tydliga. Senare har biståndet till centrala institutioner, som varit särskilt utsatta för politisk påverkan, främst Riksrevisionen, Högsta Domstolen och Åklagarväsendet utgjort problem och inte givit förväntade resultat. De har därför avslutats.

– Personalbyten efter varje val och den utbredda korruptionen påverkar förstås också resultatet negativt, sa Elisabeth Lewin.  Detsamma gäller centralisering av den politiska makten.

Tack vare det långsiktiga engagemanget har Sverige ansetts som en pålitlig partner, vilket bidragit till att vi kunnat både kritisera och påverka. I sitt samarbete och i sin dialog har Sverige konsekvent betonat demokrati, mänskliga rättigheter och folkligt deltagande och har dessutom varit drivande när det gäller givarsamordning.

Den politiska kulturen som under det senaste decenniet vuxit fram i Nicaragua har försvårat utvecklingssamarbetet, underströk Elisabeth Lewin. En av de lärdomar man kan dra är att samarbete på lokal nivå är mindre utsatt för politisering än på central nivå. Hon menade också att Sverige lyckats bra, eftersom vi varit lyhörda och anpassat oss till utvecklingen och till en verklighet som hela tiden förändras.

I den sista rapporten ”Outcome assessment 2008-2010”, som ännu bara finns i utkast, söker Öström och Lewin dels bedöma i vad mån resultaten av svenskt bistånd kommer att vara hållbara i framtiden, dels i vilken utsträckning våra program kommer att kunna fortsätta när Sverige lämnar.

– Vi måste få andra givare att ta över och fortsätta våra program, påpekade Elisabeth Lewin. Och framför allt måste vi ta vara på den kompetens som finns i Nicaragua och utveckla den.

I sina kommentarer till rapporten tyckte Jan Bjerninger, avdelningschef för långsiktigt programsamarbete på Sida, att det var tydligt att resultaten var bättre på lokalplanet och i samarbetet med offentliga institutioner som är mindre utsatta för politisk påverkan.

– På central nivå har det däremot gått sämre, sa Jan Bjerninger. Och min tanke är: Hur går dessa slutsatser ihop med Parisagendan? Den genomförs ju via en central aktör, men det är i den pluralistiska delen av biståndet som vi har haft framgångar. 

Enligt Jan Bjerninger verkar de goda resultaten även kunna kopplas ihop med Sveriges flexibilitet och förmåga att lyssna på vad nicaraguanerna själva velat. När det gäller de uppenbara bristerna i de demokratiska systemen ställde han en retorisk fråga:

– Hur mycket ska vi stärka den svaga, korrupta staten och var går egentligen gränsen? 

Från publiken kom frågan om tre år är tillräckligt lång tid för utfasning. Elisabeth Lewin menade att det var en generös tidsram om man jämför med andra länders utfasningar.

– Det tråkiga är att man kortade ner utfasningsperioden och beslöt att stänga sektionskontoret tidigare, än planerat.  Detta förorsakade avsevärd frustration hos nicaraguanska samarbetsparter och ledde till betydande merarbete för sektionskontoret.

Den svenska regeringens beslut att avsluta samarbetet med Nicaragua har lett till att Sveriges möjlighet till kritisk dialog minskade avsevärt och att från att ha varit ett ledande samarbetslandblev en relativt en marginaliserad givare.

Bjerninger avslutade med att konstatera att några av de insatser som är framgångsrika idag kanske inte är särskilt hållbara i längden.

– Därför vore det intressant att göra ännu en utvärdering om fem eller tio år för att se vilka resultat och kontakter som lever vidare när vi varit borta ett tag.

Agneta Larsson